Dự thảo Luật đặc khu: “rải đinh chính sách”

Nguyễn Lương Hải Khôi

Tháng 8/ 2018

Mục đích của bài viết này là phân tích dự thảo “Luật đơn vị kinh tế hành chính đặc biệt” (gọi tắt là “Luật đặc khu”) năm 2018, để tìm mục đích kinh tế xã hội mà người soạn Luật hướng tới.

Luật đặc khu có một điều bất thường là nó không quy định những nguyên lý phát triển tổng quát, có ý nghĩa dài hạn, mà lại đi sâu vào chi tiết, có tính kỹ thuật, đặc biệt ở nội dung liên quan đến đầu tư bất động sản và giải phóng mặt bằng, tương tự như một thông tư/ nghị định chỉ có ý nghĩa trong một thời điểm nhất định.

Một trong những nguyên tắc cơ bản của việc soạn Luật là thiết kế cơ chế (các yếu tố cấu thành nên một chỉnh thể), nguyên tắc hoạt động của cơ chế đó, trên cơ sở là cơ chế và nguyên tắc hoạt động của cơ chế sẽ đưa đến kết quả mà người soạn Luật mong muốn.

Do đó, để biết người soạn Luật muốn gì, bài viết này sử dụng phương pháp “hồi quy”, phân tích những chi tiết có tính kỹ thuật trong Luật đặc khu, phóng chiếu những gì nó thiết kế lên trên thực địa, sắp xếp các yếu tố kinh tế – xã hội mà Dự thảo Luật đề cập tới theo quan hệ nhân quả, từ đó đi tìm cái không hiện diện trên văn bản: cái nguyên lý chi phối sự hiện diện của những chi tiết đó, cũng như mục đích mà nhà soạn Luật muốn đạt được.

Kết quả, bài viết chỉ ra rằng:

– Luật đặc khu về hình thức thì soạn cho trăm năm, nhưng cơ chế, nguyên lý và kết quả mà nó hướng tới chỉ là giải quyết nhu cầu ngắn hạn của ngành bất động sản.

– Về nguyên lý chi phối cách soạn Luật, Dự luật này được soạn theo nguyên tắc sắp xếp các chi tiết kỹ thuật trong văn bản sao cho đem lại lợi ích lớn cho một số công ty bất động sản. Tuy vậy, những chi tiết kỹ thuật này có khả năng gây ra những hậu quả lớn về xã hội – kinh tế nếu bản Dự thảo được thông qua. Sự sắp xếp tinh vi này của các chi tiết kỹ thuật trong văn bản Dự thảo luật có thể làm cho một số lãnh đạo Quốc hội và Nhà nước Việt Nam không nhận ra cái đích thực sự mà nó nhắm tới. So sánh một cách ẩn dụ, cách soạn luật này cũng gần giống cách “tạo ra nhu cầu thị trường” của một số thợ sửa xe: rải đinh trên quốc lộ để tạo ra nhu cầu sửa xe trong ngắn hạn mà chưa xét đến hậu quả dài hạn cho chính mình và cho cả cộng đồng.

Dưới đây là một số kết quả phân tích cụ thể.

1)    Vị trí và Số phận của người dân địa phương trong Luật đặc khu

Điều 3 và điều 30 được đặt cách xa nhau trong văn bản Luật nhưng chúng kết nối những vấn đề liên quan với nhau chặt chẽ trên thực địa.

Khoản 5, điều 3 thiết kế một cơ chế, nguyên tắc hoạt động và quan hệ giữa “nhà đầu tư chiến lược”, chính quyền đặc khu và người dân địa phương như sau: Nhà đầu tư xây dựng dự án tại đặc khu, trong vòng 3 năm (đối với những ngành được ưu tiên), trong vòng 5 năm (nếu xây dựng hạ tầng), trong vòng 8 năm (nếu xây casino, giải trí…), chủ đầu tư phải hoàn thành dự án.

Đồng thời, khoản 6, điều 30 cho phép chính quyền đặc khu thu hồi đất của dân nằm trong dự án của “chủ đầu tư chiến lược” được ghi trong điều 3 nói trên.

Không khó để nhận ra kết quả mà cơ chế và nguyên tắc trên sẽ tạo ra. Hãy nhìn trường hợp Thủ Thiêm: Ngay cả khi chưa có quy định về hạn cuối phải hoàn thành một dự án đầu tư, chính quyền địa phương vẫn có thể đập sạch nhà của dân, đuổi dân khỏi nơi cư trú, đền bù với giá rẻ mạt, theo cách mà ông Võ Viết Thanh, nguyên Phó chủ tịch thành phố, đã mô tả “đập nhà bà con tan hoang như một trận bom cày nát”. ^[1]

Đất nước đã có rất nhiều Thủ Thiêm. Thủ Thiêm chỉ là một trường hợp “điển hình”, vì địa phương sẵn sàng ra văn bản thay thế quyết định của Thủ tướng chính phủ, xóa những vùng dân cư có bề dày lịch sử của Sài Gòn, lấy đất giao cho các chủ đầu tư làm dự án. ^[2]

Đó là những gì đã xảy ra trên đất nước Việt Nam hơn hai chục năm qua, xin nhắc lại, ngay cả khi không có một điều luật nào chế tài về thời gian phải hoàn thành một dự án đã được phê duyệt, tức là, ngay cả khi không có sức ép bằng văn bản Luật là phải “giải tỏa” trong thời gian cố định vùng dân cư trong dự án.

Nay, Luật đặc khu không có gì mới, chỉ thêm vào thời hạn phải hoàn thành dự án, có nghĩa, bổ sung thời hạn chính quyền đặc khu phải giải tỏa dân cư trong khu vực mà nhà đầu tư làm dự án.

Điều đó có khả năng dẫn đến hậu quả trong thực tế, là người dân trong vùng ấy không có thời gian để thương thảo với chủ đầu tư về giá đền bù, nếu bị nhà đầu tư áp giá đền bù rẻ mạt. Trong trường hợp nhà đầu tư làm hạ tầng, 5 năm phải xong. Giả sử thời gian xây dựng là 2 năm thì người dân có dưới 3 năm để thương thảo. Sắp hết hạn, chính quyền đặc khu có quyền giải tỏa trắng. Nếu nhà đầu kinh doanh những ngành nghề được ưu tiên, trong 3 năm phải xong, tốc độ “giải phóng” còn nhanh hơn nữa.

2) “Chủ tư bản” đầu tư theo quy hoạch của “đặc khu”, còn “đặc khu” thì quy hoạch theo nhu cầu của “chủ tư bản”

Điều 10 và điều 30 được đặt cách xa nhau trong văn bản Luật nhưng chúng kết nối các vấn đề liên quan trên thực địa.

Chương 2, điều 10, quy định trách nhiệm “quy hoạch đặc khu” của chính quyền đặc khu. Còn chương 3, điều 30 (Quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư chiến lược) khẳng định “nhà đầu tư chiến lược có quyền” “được tham gia trong quá trình lập quy hoạch, xây dựng chính sách áp dụng tại đặc khu;”

Về bản chất thì “nhà đầu tư chiến lược” là đối tượng quy hoạch của đặc khu, nhưng nay lại được tham gia vào quá trình quy hoạch của chính quyền đặc khu, tức là họ được trao quyền… tự quy hoạch mình.

Chính quyền đặc khu, thay vì thực hiện chức năng quản trị chiến lược, tức họ phải tổng phối hợp tất cả các nhân tố về xã hội, con người, văn hóa, giáo dục, kinh tế, chính trị, tự nhiên… trong cùng một quyết định, thì nay, họ bị rơi vào một tình thế “chỉ nắm được cây, không thể nắm được rừng”: Mỗi nhà đầu tư có một nhu cầu khác nhau. Quy hoạch của đặc khu sẽ được xé lẻ theo nhu cầu cụ thể của từng nhà đầu tư.

Kết nối điều 3, điều 10 và điều 30 lại với nhau, chúng ta sẽ có một bức tranh như sau về “nhà đầu tư chiến lược”, chính quyền đặc khu và người dân bản địa:

Một khi nhà đầu tư chiến lược có nhu cầu sử dụng một vùng đất nào đó trong đặc khu, họ có thể tham gia vào quá trình quy hoạch ngay từ đầu để quyết định quy hoạch tại khu vực đó, và họ có thể lập dự án để lấy đất ở đó và người dân trong khu vực có thể bị “giải phóng mặt bằng” nhanh chóng, hợp pháp theo “thời hạn” được quy định.

3)    Luật đặc khu biến “đặc khu” thành khu công nghiệp kiểu cũ

Luật đặc khu cho phép doanh nghiệp nước ngoài / trong nước hoạt động trong các ngành “sản xuất công nghiệp có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường cao”: Khai thác và làm giàu quặng kim loại có sử dụng hóa chất độc hại, luyện kim, Sản xuất giấy, bột giấy, ván sợi , Sản xuất hoá chất, Nhuộm, Nhiệt điện than, sản xuất cốc, khí hóa than, điện hạt nhân, Sản xuất pin, ắc quy, Sản xuất clinker… (Điều 21, 38, Phụ lục V).

Luật đặc khu có yêu cầu là đầu tư những ngành này thì cần có ý kiến của các bộ ngành, đánh giá tác động môi trường… và thời gian các “cơ quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời” là 07 ngày làm việc. (Điều 21).

Vấn đề không chỉ nằm ở chỗ trong vòng 7 ngày thì các cơ quan ở trung ương có đủ thời gian khảo sát, điều tra, tranh luận để có thể ra quyết định cho phép hay không, mà còn nằm ở chỗ điều này khiến cho “đặc khu” chỉ khác khu công nghiệp kiểu cũ ở chỗ thời gian thuê đất lâu hơn, hoặc mua đứt đất đai dễ dàng hơn, nhưng đóng thuế, phí ít hơn hoặc không phải đóng trong thời gian dài ưu đãi.

Ở Việt Nam, ngay khi chưa có “đặc khu” với những ưu đãi gần như cho không về thuế, phí… các khu công nghiệp “thông thường” chủ yếu được lấp đầy bởi các doanh nghiệp thuộc thế hệ công nghiệp cũ, dễ gây nhiễm môi trường, cần tiêu thụ rất nhiều đất đai.

Theo Uỷ ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội, ở Việt Nam, “tỷ lệ các khu công nghiệp có hệ thống xử lí nước thải tập trung (…) có nơi chỉ đạt 15 – 20%”. Đặc biệt, “một số khu công nghiệp có xây dựng hệ thống xử lý nước thải tập trung nhưng hầu như không vận hành vì để giảm chi phí. Bình quân mỗi ngày các khu, cụm, điểm công nghiệp thải ra hàng chục nghìn tấn chất thải rắn, lỏng, khí và chất thải độc hại khác.”^[3]

Nay, ba đặc khu không chỉ “cho phép” mà còn “ưu đãi đặc biệt” các doanh nghiệp thế hệ cũ vào hoạt động. Các đặc khu, do đó, không chỉ giống với các khu công nghiệp kiểu cũ, mà còn là một bản sao của các khu công nghiệp cũ nhưng với những hậu quả lớn hơn về mặt môi trường, do có sức hút mạnh hơn về cơ chế ưu đãi.

Kết quả tất yếu, các đặc khu sẽ trở thành đối thủ cạnh tranh trực tiếp với các khu công nghiệp cũ, do các đặc khu không khác khu công nghiệp về mô hình, chỉ khác là quy mô lớn hơn.

4)    Luật đặc khu thiết kế sao cho loại trừ doanh nghiệp công nghệ cao

Dự thảo Luật đặc khu nói rằng nó được thiết kế để thu hút công nghệ cao. Chúng ta cần nhìn sơ lược những gì một doanh nghiệp công nghệ cao cần và không cần để xem Luật này có thiết kế để đáp ứng mục tiêu thu hút họ hay không.

Doanh nghiệp công nghệ cao cần:

–         Cần được kết nối với cộng đồng trí thức, cộng đồng của các nhà sáng tạo kỹ thuật để trao đổi, cọ xát, va chạm về ý tưởng và chia sẻ thông tin. Cộng đồng này hiện nằm ở các khu đô thị lớn.

–       Doanh nghiệp công nghệ cao không chỉ giải quyết các vấn đề kỹ thuật. Sáng tạo kỹ thuật của nó nhắm tới mục đích giải quyết những nan đề về mặt xã hội và con người. Do đó, nó cần tự do về tư duy, tư tưởng và sáng tạo.

–        Cần một nền hành pháp minh bạch, một nền tư pháp độc lập, bảo vệ tài sản trí tuệ của cá nhân và doanh nghiệp, mạnh mẽ trong ý thức bảo vệ quyền tư hữu của công dân trong xã hội.

–        Cần một hạ tầng xã hội tốt: Ở đó không chỉ có đủ bệnh viện, xây bay quốc tế… mà còn phải là một khu vực bảo đảm an ninh tối thiểu về mặt xã hội.

–        Cần một hệ thống Luật pháp (chính sách) và cơ chế khuyến khích sự kết nối giữa doanh nghiệp với đại học và viện nghiên cứu, kết nối những con người thuộc cả hai không gian học thuật và thực tiễn (doanh nghiệp).

–        Cần một hạ tầng văn hóa cao: Cộng đồng công nghệ không chỉ cần trường học tốt, viện nghiên cứu tốt, đại học tốt mà còn cần cả rạp hát cho nhạc thính phòng, những trung tâm nghệ thuật đương đại nơi những góc nhìn nghệ thuật về mặt xã hội và con người được tư do va chạm, hay những không gian văn hoá tương tự. Cái hạ tầng văn hoá này có vẻ không liên quan trực tiếp gì đến công nghệ, nhưng thực sự gắn bó với nó trong một hệ sinh thái thống nhất.

Doanh nghiệp công nghệ cao không cần gì?

–         Không cần ưu đãi thuế đất đai, trừ khi họ dự trữ đất để đầu cơ đất (lúc này họ không còn là doanh nghiệp công nghệ cao nữa).

–       Không cần nhiều đất đai, không cần sở hữu đất đai quá 30 năm (Do công nghệ thay đổi quá nhanh, vòng đời của một sản phẩm công nghệ ngày càng rút ngắn, tuổi thọ của doanh nghiệp thế hệ mới do đó cũng bị rút ngắn)

Doanh nghiệp công nghệ cao sợ gì?

–       Sợ một xã hội được Luật thiết kế sao cho luôn tiềm ẩn những xung đột xã hội thảm khốc, đẩy cư dân bản địa vào tình cảnh “một mất một còn” với ai đó, vì những quyền cơ bản nhất, trước hết là quyền tư hữu đất đai, bị vi phạm.

–       Sợ ô nhiễm môi trường và những doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường, dù giới công nghệ cao coi những công nghệ gây ô nhiễm môi trường là một trong những đối tượng xử lý về mặt kỹ thuật.

–       Sợ ô nhiễm xã hội: Doanh nghiệp công nghệ cao không thể sống chung với cờ bạc và những tệ lậu xã hội đi kèm với cờ bạc. Ma Cao cờ bạc không thể quy tụ những nhà kỹ thuật sáng tạo nhất để trở thành vùng công nghệ cao, và Thung lũng Silicon dẫu có nhiều khu casino sang trọng nhưng không có điều kiện về mặt xã hội thể những khu casino này bành trướng thành những khu cờ bạc quy mô lớn.

Luật đặc khu nói gì?

–         Nó không nói về những vấn đề mà cộng đồng công nghệ cao cần đến.

–         Nó tập trung vào những điều mà thế giới công nghệ cao không cần đến.

–        Nó thiết kế một cơ chế có khả năng sản sinh ra những điều ngăn cản khu vực trở thành nơi cộng đồng công nghệ cao hội tụ.

Luật đặc khu nhắm đến mục đích kết nối đặc khu với “quốc tế”. Vấn đề là nó muốn Việt Nam kết nối với “quốc tế” nào. Tuy Luật này không nói là nó muốn loại bỏ doanh nghiệp công nghệ cao từ Mỹ, Nhật, Tây Âu, nhưng cơ chế và nguyên lý mà nó thiết kế thì không những khiến cho thế giới công nghệ cao không thể tụ về nơi đó, mà còn khiến cái thế giới sắp sửa trở thành rác thải công nghệ của thời đại tràn vào.

5)    Ai sẽ lấp đầy đặc khu?

Như trên đã nói, Luật đặc khu thiết kế để các doanh nghiệp cần nhiều đất đai tiến vào đặc khu. Đó không chỉ là các doanh nghiệp kinh doanh casino, khách sạn… mà còn là các công ty công nghiệp thế hệ cũ.

Ngay trong nội bộ nước Trung Quốc cũng có nhiều thành phần, có giới “tinh hoa” về công nghệ tập trung ở các thành phố lớn ở phía đông, cũng có những kẻ chuyên làm hàng giả, gây ô nhiễm môi trường và gửi lao động bậc thấp đi khắp thế giới. Với một thế trận được thiết kế như trong dự thảo Luật đặc khu, ba đặc khu của Việt Nam sẽ thu hút được thành phần nào của Trung Quốc?

Đó không phải là một Trung Quốc công nghệ cao mà là một Trung Quốc cần bất động sản. Họ chỉ vào mua bất động sản với điều kiện họ được toàn quyền định đoạt tài sản mình mua. Và điều 34 thỏa mãn nhu cầu đó:

Điều 34. Quyền sở hữu nhà ở của tổ chức, cá nhân nước ngoài tại đặc khu

Đối tượng, điều kiện tổ chức, cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở tại đặc khu được thực hiện theo quy định của pháp luật về nhà ở.

1. b) Sở hữu nhà ở thương mại, bao gồm căn hộ chung cư và nhà ở riêng lẻ trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở tại đặc khu, trừ khu vực bảo đảm quốc phòng, an ninh theo quy hoạch đặc khu, thông qua các hình thức mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế từ chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.

Kết luận

Kết hợp các vấn đề nêu trên, chúng ta có thể thấy nếu Dự thảo Luật đặc khu ngay khi được thông qua, bất kể có đề cập đến con số “99 năm” hay “yếu tố Trung Quốc” hay không, có khả năng tạo ra tình trạng sau đây:

1. Các công ty “nhà đầu tư chiến lược” ồ ạt xin lập dự án. Các “nhà đầu tư chiến lược” này sẽ cùng chính quyền đặc khu “dọn dẹp” sạch sẽ dân cư sống trong vùng bị quy hoạch, trong thời hạn mà Luật quy định.
2. Những khu đất này, được lấy với giá rẻ, sau khi đầu tư cơ sở hạ tầng (điện, đường, nước…) có thể được bán hoặc cho thuê dài hạn. Giá bán hay cho thuê ở những khu đất này cao hay thấp thì phụ thuộc vào việc có hay không một dòng vốn rót vào đất, nói cách khác, cần thu hút nhiều doanh nghiệp mà ngành nghề hoạt động của nó đòi hỏi nhiều đất đai.
3. Luật cũng thiết kế để các doanh nghiệp tiêu thụ nhiều đất đai, thuộc thế hệ công nghệ cũ, được vào đặc khu. Trong bối cảnh thế giới hiện nay, không phải Mỹ, Nhật, Tây Âu hay phần tiền tiến của Trung Quốc sẽ vào đặc khu mà là phần-đã-lạc hậu-của-Trung Quốc. Cùng với Casino, resort, khách sạn… điều này sẽ làm nhu cầu về đất đai, tức giá đất, tất yếu tăng lên trong dài hạn.
4. Kết quả cuối cùng, các “nhà đầu tư chiến lược” trong lĩnh vực bất động sản (như chủ yếu được định nghĩa tại điều 3), sẽ dành lợi thế vượt trội.

Nếu coi Luật là một công cụ kiến tạo cơ chế và thiết kế hình thế, nguyên lý để xã hội tự vận động đến chỗ Nhà soạn luật mong muốn, thì chúng ta có thể kết luận rằng “Luật đặc khu” thiết kế ba đặc khu sao cho mang lại lợi ích lớn nhất và nhanh nhất cho các công ty có liên quan đến bất động sản.

Việc thiết kế luật để mang lại lợi ích cho các “nhà đầu tư chiến lược” bất động sản hoàn toàn không phải là điều xấu. Chỉ có điều, lợi ích của các “nhà đầu tư chiến lược” bất động sản, trong Dự thảo Luật này, vừa dễ dàng tạo nên những hiểm họa tiềm ẩn cho môi trường và người dân bản địa, vừa không tương thích với mục tiêu mà chính Dự thảo Luật này đề ra.

Các cuộc biểu tình vào tháng 6/2018 đã khiến Dự thảo Luật đặc khu 20198 được khép lại. Sự kiện này cho thấy vai trò quan trọng của xã hội dân sự sơ khai ở Việt Nam hiện nay trong việc điều chỉnh các bất cập của quy trình xây dựng chính sách, trong bối cảnh các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp chưa độc lập với nhau.

Ghi chú

^[1] Dự án Thủ Thiêm và những mảnh đời cơ cực, 11/05/2018

http://danviet.vn/tin-tuc/du-an-thu-thiem-va-nhung-manh-doi-co-cuc-874531.html

^[2] TPHCM điều chỉnh Quyết định của Thủ tướng về quy hoạch Thủ Thiêm (!)

Dân Trí, 4/5/2018

https://dantri.com.vn/xa-hoi/tphcm-dieu-chinh-quyet-dinh-cua-thu-tuong-ve-quy-hoach-thu-thiem–20180504174525757.htm

^[3] BAN BIÊN TẬP TIN KINH TẾ, Thông tấn xã Việt Nam, Ô nhiễm tại các khu công nghiệp: Bài 1- Còn nhiều nan giải, 7/12/2017

http://bnews.vn/o-nhiem-tai-cac-khu-cong-nghiep-bai-1-con-nhieu-nan-giai/69463.html