Cấu trúc tiến trình xây dựng chính sách ở Việt Nam

Nguyễn Lương Hải Khôi

Năm 1996, Đảng Cộng sản Việt Nam đặt ra mục tiêu Việt Nam trở thành nước công nghiệp – hiện đại vào năm 2020. Năm 2018, Đảng dời mục tiêu xuống 10 năm (2030), gián tiếp thừa nhận mục tiêu 2020 đã thất bại. Một trong những nguyên nhân quan trọng của thất bại này là Việt Nam ngay từ đầu đã gặp khủng hoảng về chất lượng chính sách.

1. Tăng trưởng nhưng không phát triển

Ngày 28/1/2020, trả lời phỏng vấn Vietnam Finance, PGS.TS Phạm Thế Anh nhận xét “tăng trưởng của Việt Nam vẫn dựa vào bơm tiền là chính”:

“Nền kinh tế Việt Nam vẫn phụ thuộc vào đầu tư nước ngoài, việc thoái vốn nhà nước diễn ra chậm, áp lực vay và trả nợ lớn, khuyến khích của Chính phủ về đổi mới công nghệ theo cách mạng công nghiệp 4.0 chưa có kết quả cụ thể… nhìn chung tôi thấy rất nhiều yếu tố tăng trưởng dài hạn vẫn chưa có hoặc chưa vững vàng”.^[1]

Một trong những vấn đề cốt lõi của Việt Nam hiện nay là kinh tế “tăng trưởng” cao về mặt lượng so với nhiều nước trong khu vực, nhưng sự tăng trưởng đó không dựa trên sự phát triển của khoa học công nghệ, giáo dục, lao động có kỹ năng và cải tiến sáng tạo.

Tất nhiên, Việt Nam cần “tăng trưởng” trước, sau đó mới tích luỹ được nguồn lực để đầu tư cho “phát triển”. Tuy nhiên, ở thập niên 2000, ngay cả khi đã tích luỹ được một số nguồn lực bước đầu và nhận được Viện trợ Phát triển Chính thức (ODA) một cách mạnh mẽ, Việt Nam vẫn không tạo ra được một bước phát triển có tính quyết định nào ở thập niên 2010.

2. Quy trình xây dựng chính sách ở cấp bộ, ngành

Một trong những nguyên nhân của thất bại nói trên là quy trình xây dựng chính sách. Ở Việt Nam, bộ nào cũng có chiến lược ngành của riêng mình. Các chiến lược này được xây dựng độc lập, không tham khảo ý kiến của các bộ, ngành khác. Ngoài ra, chúng được biên soạn một cách vội vã, trong tình trạng thiếu kinh phí và thiếu tính chuyên nghiệp. Mười năm trước, một thứ trưởng nói như sau về quy trình xây dựng chính sách ở cấp chính phủ:

“Một thứ trưởng xin giấu tên kể rằng, ông chỉ được cấp 7 triệu đồng để soạn thảo và lấy ý kiến cho một thông tư, 15 triệu đồng cho một nghị định (…). Trong khi đó, một số chuyên viên chính có trình độ cao có thể giúp ông soạn thảo những văn bản quan trọng đó lại hưởng lương tháng vỏn vẹn có 2 triệu đồng/tháng, khó mà nuôi thân chứ đừng nói đến gia đình. Một số người đã có ý định ra đi. Để giữ lại những nhân viên này, ông thứ trưởng đã phải dựa vào mối quan hệ riêng để xin việc cho vợ của những chuyên viên đó. Ông nói: “Cho nên đừng trách những chính sách của chúng tôi, nếu có gì chưa đúng”^[2]

Đây là câu chuyện mười năm về trước, nhưng đến nay tình hình dường như chưa có gì thay đổi. Việt Nam chưa nghĩ ra cách gì khác để cải thiện chất lượng xây dựng chính sách.

3. Các Ban chỉ đạo quốc gia   

Ngoài bộ phận xây dựng chính sách tại mỗi bộ ngành như trên, chính phủ Việt Nam còn thành lập những uỷ ban có tính lên bộ để giải quyết một vấn đề cấp bách cụ thể nào đó, như khủng hoảng giao thông, tài chính, giáo dục, lạm phát, phòng chống dịch bệnh…

Gần như cứ có một vấn đề nào đó là sẽ có một ban chỉ đạo quốc gia như vậy. Chẳng hạn, về “hội nhập quốc tế” thì có Ban Chỉ đạo quốc gia về hội nhập Quốc tế^[3], Ban Chỉ đạo liên ngành hội nhập quốc tế về kinh tế^[4], Ủy ban chỉ đạo quốc gia về Cơ chế một cửa ASEAN^[5]… Về kinh tế thì có Ban chỉ đạo quốc gia về cơ cấu lại nền kinh tế^[6], Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp^[7], Ban Chỉ đạo quốc gia chống buôn lậu, gian lận thương mại và hàng giả^[8], Ban Chỉ đạo quốc gia về phát triển các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (ba đặc khu Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc)^[9]... Về công nghệ, kỹ thuật thì có Ban chỉ đạo Quốc gia Công nghệ thông tin^[10], Ủy ban Quốc gia về Chính phủ điện tử^[11], Ban Chỉ đạo quốc gia về phát triển điện lực^[12], Ban Chỉ đạo quốc gia về đấu thầu qua mạng^[13]… Về biển đảo thì có Ban chỉ đạo quốc gia về y tế biển, đảo^[14], Ban Chỉ đạo Quốc gia về chống khai thác hải sản bất hợp pháp^[15]… Về các vấn đề xã hội thì có Ban Chỉ đạo quốc gia phòng, chống tác hại của lạm dụng rượu, bia và đồ uống có cồn khác^[16], Ban chỉ đạo Quốc gia vận động hiến máu tình nguyện^[17], Ban Chỉ đạo quốc gia về tìm kiếm, quy tập và xác định danh tính hài cốt liệt sĩ (Ban Chỉ đạo 515)^[18]. Mỗi khi có dịch bệnh thì chính phủ lập các ban chỉ đạo quốc gia liên quan, chẳng hạn như Ban Chỉ đạo quốc gia phòng, chống dịch tả lợn châu Phi^[19], Ban chỉ đạo Quốc gia phòng, chống dịch bệnh nCoV^[20]…

Các cơ quan này vừa thực sự đóng vai trò của các think tanks nghiên cứu chính sách đồng thời có quyền lực thực thi chúng. Thành viên của các cơ quan này được lấy từ quan chức các bộ ngành khác nhau. Việc thành lập các ban chỉ đạo có sự tham gia của nhiều bộ ngành có thể giúp chính phủ nhìn một vấn đề bằng nhiều góc nhìn từ nhiều bộ ngành khác nhau.

Có chức năng nghiên cứu và xây dựng chiến lược, nhưng cách thức hoạt động của các ban chỉ đạo này không mang tính chất của một cơ quan nghiên cứu mà bị hành chính hoá. Nguyên nhân là bản thân nó cũng là một cơ quan hành chính, được hình thành từ các quan chức hành chính. Tính chất hành chính của các “ban chỉ đạo quốc gia” kiểu này thể hiện rõ nhất khi người ta thành lập cả Ban Chỉ đạo Quốc gia kỷ niệm 1000 năm Thăng Long^[21], và sau khi lễ hội này kết thúc, người ta thành lập cả một cơ quan trung ương là Hội đồng xét duyệt khen thưởng thành tích xuất sắc trong các hoạt động kỷ niệm 1.000 năm Thăng Long – Hà Nội để thực hiện công việc như được nêu trong tên gọi của nó.^[22]
Về phương pháp nghiên cứu chiến lược… đại diện các bộ ngành trong các ban chỉ đạo này đề xuất giải pháp từ góc độ ngành mình, thường là các ý tưởng rộng lớn, liên quan đến nhiều mặt của vấn đề, sau đó các ý kiến được “tổng hợp” lại, theo cách gom các nội dung khác nhau vào một văn bản, tạo thành “chính sách”.

Điểm yếu cốt tử của các ý tưởng lớn lao này là không có các bản phân tích chiến lược đi kèm, không có các chi tiết triển khai, không xác định thứ tự ưu tiên để hành động. Bởi lẽ, nhân sự được lấy từ các bộ, ngành khác, không phải là những người nghiên cứu chiến lược chuyên nghiệp mà chỉ là nhân sự hành chính, vốn đã rất bận rộn với việc điều hành sự vụ hàng ngày, kiêm nhiệm thêm chức năng “nghiên cứu”.

Muốn có hiệu quả thực tế nào đó, cách tổ chức xây dựng và thực thi chính sách như vậy đòi hỏi trưởng ban chỉ đạo phải có năng lực chi tiết hoá một danh sách ngắn những việc cụ thể phải thực thi, đồng thời, thiết kế được một cách cụ thể bản đồ các giải pháp trong số rất nhiều ý tưởng được nêu ra. Một lần nữa, việc này đòi hỏi có chuyên gia nghiên cứu chiến lược chuyên nghiệp chứ không phải là việc của những nhân sự vừa có trọng trách “điều hành” vừa kiêm nhiệm việc “cố vấn”.

Nói chung, điều quan trọng nhất, nghiên cứu chính sách là một công việc chuyên nghiệp, đòi hỏi phải làm việc toàn thời gian, bằng cả trái tim và khối óc, nhưng tất cả các thành viên này đều là quan chức kiêm nhiệm. Công việc chính của họ là ở các bộ, ngành. Họ phải đảm đương thêm công việc hành chính ở ban chỉ đạo, đồng thời, làm công việc “nghiên cứu chính sách” để tham mưu cho chính phủ.
Ngoài ra, để thực thi được những ý tưởng chung chung mà thành viên của ban chỉ đạo đề xuất trong các cuộc họp có tính hành chính, lãnh đạo của các ban này phải có quyền lực để chi phối cấp thực thi của chính phủ. Nhưng, về mặt cơ cấu, điều này là không thể. Tuy là cơ quan hành chính cấp chính phủ, nó lại không thực sự có thực quyền. Mặc dù các ban chỉ đạo này đều có một trưởng ban, các phó ban, nhưng trừ khi trưởng ban là một phó thủ tướng, phần đông các vị trưởng ban, phó ban cũng là bộ trưởng, thứ trưởng các bộ, tức về quyền lực không hẳn chỉ đạo được các thành viên khác, cũng là quan chức ngang cấp ở các bộ khác.

Việc nghiên cứu chiến lược đòi hỏi phải xử lý một số lượng lớn thông tin thu thập từ thực địa. Gần đây, các nhà nghiên cứu chính sách chuyên nghiệp ở các nước phát triển còn sử dụng “dữ liệu lớn” và “trí tuệ nhân tạo” để nâng cao chất lượng nghiên cứu. Những điều này vừa đòi hỏi tính chuyên nghiệp vừa cần đến kinh phí lớn. Trong khi đó, ngân sách dành các ban chỉ đạo quốc gia của Việt Nam thường được tính vào ngân sách của Văn phòng chính phủ, chủ yếu chi cho hoạt động hành chính của nó như họp hành, đi lại.

Nói cách khác, trong khi nghiên cứu chính sách và hoạch định sách lược là công việc chuyên môn, đòi hỏi phải thực thi một cách chuyên nghiệp, Việt Nam sử dụng chính nhân sự của các cơ quan hành chính để tổ chức cơ quan nghiên cứu chính sách.

4. Tổ tư vấn của thủ tướng

Việt Nam từ thời ông Võ Văn Kiệt làm lãnh đạo thành phố Hồ Chí Minh có “nhóm thứ sáu”, khi ông làm thủ tướng có tổ tư vấn của thủ tướng. Định chế này nhìn bề ngoài có vẻ giống những cơ quan tương tự ở một số nước Đông Bắc Á, như Uỷ ban hoạch định kinh tế (Economic Planning Board) của Hàn quốc từ 1961 đến 1994, nhóm tham mưu của Đài Loan thời Quốc dân đảng (the Kuomintang technocrats), Ban kế hoạch kinh tế (the Economic Planning Unit – EPU) của chính phủ Malaixia, Ủy ban Quốc gia về Phát triển kinh tế xã hội (the National Economic and Social Development Board – NESDB) của chính phủ Thái Lan, nhóm thường được gọi là “Berkeley Mafia” của Indonesia từ thập niên 1960, Cơ quan phát triển kinh tế quốc gia (the National Economic Development Authority – NEDA) ở Phillipines. Ở Nhật Bản, Bộ công nghiệp và ngoại thương (Ministry of International Trade and Industry- MITI) ở Nhật Bản từ thập niên 1960, dù có tên gọi là một “bộ” nhưng lại được giao trọng trách của một “siêu bộ”, hoạch định chính sách ở cấp chiến lược quốc gia.

Các định chế nói trên khác tổ tư vấn của thủ tướng ở Việt Nam ở chỗ họ được lãnh đạo giao trọng trách hoạch định chính sách, họ đứng cao các bộ ngành vì các bộ ngành sẽ phải thực thi chính sách họ xây dựng. Nói cách khác, họ chuyên nghiệp (xây dựng chính sách là công việc chủ yếu của họ chứ không phải là việc kiêm nhiệm trong khi họ vẫn phải phụ trách quản lý ở cơ quan khác) và có thực quyền.
Còn ở Việt Nam, ngoại trừ thời ông Võ Văn Kiệt, tổ tư vấn còn có tiếng nói tương đối uy tín (dù chính sách họ đề xuất chỉ được xem là cái để “tham khảo”), hầu như tổ tư vấn của thủ tướng Việt Nam chỉ có tính “tư vấn”, đúng như tên gọi của nó, tức người khác có nghe hoặc không nghe. Đến gần đây, ngày 20/1/2020, thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc làm việc với Tổ tư vấn của Thủ tướng tại trụ sở chính phủ, chỉ đạo “các thành viên trong Tổ tư vấn là những pháo đài quan trọng để bảo vệ đường lối, chính sách”^[23]. Rốt cục, tổ tư vấn lại trở thành cơ quan làm nhiệm vụ minh hoạ cho chính sách được thiết lập ở chỗ khác, tương tự như nhiệm vụ của báo Nhân dân và một số viện nghiên cứu ở Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.

5. Di sản thời Liên Xô cũ

Cách tổ chức quy trình xây dựng chính sách nói trên là di sản của mô hình xây dựng chính sách bằng “tư duy kế hoạch” thời kỳ toàn trị theo mô hình Liên Xô và Trung Quốc trong thế kỷ 20. Khi có vấn đề cần giải quyết, Đảng ra nghị quyết về việc đó, chính phủ mở một cơ quan hành chính để thực thi. Nghị quyết của Đảng nêu chung chung về vấn đề và mục tiêu, sau đó cụ thể hoá bằng các chỉ tiêu cần đạt. Điểm mấu chốt của “tư duy kế hoạch” là các chỉ tiêu. Phần lớn các chỉ tiêu này đều không căn cứ vào thực tế, điều đòi hỏi phải có nghiên cứu chiến lược một cách chuyên nghiệp.

Cách thức để thực hiện các chỉ tiêu đó, thời Liên Xô, là phát động các “phong trào”, một mô hình cần đến hoạt động tuyên truyền mạnh mẽ, trong đó phải xây dựng những hình tượng tiên tiến, có tính chất như ngọn cờ, để lôi cuốn quần chúng. Đồng thời, các phong trào ấy cũng không thể vận hành được nếu có quá nhiều tranh luận, thắc mắc, những tư duy “lật ngược vấn đề”, phản biện chính sách… Các phong trào này cần giảm thiểu tinh thần đối thoại trong xã hội.

Ngày nay, cấu trúc của bộ máy xây dựng chính sách ở Việt Nam không còn quá cứng nhắc như xưa. Điều đáng chú ý là, nếu nhìn về mặt hình thức, cấu trúc của hệ thống chính trị cũng như hệ thống thực thi chính sách của Việt Nam vẫn tương tự như Trung Quốc, nhưng Trung Quốc có thể tạo sự phát triển có tính bước ngoặt về mặt chất lượng chính sách thì Việt Nam thì không. Nguyên nhân là sự tương đồng về cấu trúc chính trị giữa hai nước chỉ là cái có tính tổng quan, còn tư duy và cấu trúc của tiến trình xây dựng chính sách của Trung Quốc đã có sự thay đổi đáng kể so với Việt Nam. Yếu tố cốt lõi của sự khác biệt ấy chính là sự phát triển về vai trò, chất và lượng của hệ thống “think tanks” (các tổ chức nghiên cứu chiến lược) ở Trung Quốc.

Chú thích

^[1] PGS.TS Phạm Thế Anh: ‘Tăng trưởng của Việt Nam vẫn dựa vào bơm tiền là chính’ https://vietnamfinance.vn/pgsts-pham-the-anh-tang-truong-cua-viet-nam-van-dua-vao-bom-tien-la-chinh-20180504224233810.htm
^[2] Tư Giang, Bất ổn vĩ mô và cơ hội tái cơ cấu
http://vneconomy.vn/thoi-su/bat-on-vi-mo-va-co-hoi-tai-co-cau-20100326100749199.htm
^[3] Ban Chỉ đạo quốc gia về hội nhập Quốc tế
http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=2&_page=1&mode=detail&document_id=173513
^[4] Quy trình hình thành Ban chỉ đạo quốc gia về Hội nhập quốc tế
http://www.mofahcm.gov.vn/vi/mofa/nr091019080134/nr091019083649/ns190703145006
^[5] Ủy ban chỉ đạo quốc gia về Cơ chế một cửa ASEAN http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=2&_page=1&mode=detail&document_id=197136
^[6] Ban chỉ đạo quốc gia về cơ cấu lại nền kinh tế
https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Thuong-mai/Quyet-dinh-1668-QD-TTg-2017-thanh-lap-Ban-chi-dao-quoc-gia-ve-co-cau-lai-nen-kinh-te-365981.aspx
^[7] Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp
http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=2&_page=1&mode=detail&document_id=198382
^[8] “Ban Chỉ đạo quốc gia chống buôn lậu, gian lận thương mại và hàng giả”
http://bcd389.gov.vn/
^[9] Ban Chỉ đạo quốc gia về phát triển các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=2&_page=1&mode=detail&document_id=193084
^[10] Ban chỉ đạo Quốc gia Công nghệ thông tin http://mic.gov.vn/pages/thongtin/97915/Ban-Chi-dao-Quoc-Gia-ve-CNTT.html
^[11] Ủy ban Quốc gia về Chính phủ điện tử
http://mt.gov.vn/vn/tin-tuc/56336/thanh-lap-uy-ban-quoc-gia-ve-chinh-phu-dien-tu.aspx
^[12] Ban Chỉ đạo quốc gia về phát triển điện lực
https://www.evn.com.vn/d6/news/Thanh-lap-Ban-chi-dao-quoc-gia-ve-phat-trien-dien-luc-6-12-19037.aspx
^[13] Ban Chỉ đạo quốc gia về đấu thầu qua mạng
http://www.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?mode=detail&document_id=191779
^[14] ban chỉ đạo quốc gia về y tế biển, đảo
http://congbao.chinhphu.vn/tai-ve-van-ban-so-2568-qd-bcd683-12127-7695?format=pdf
^[15] Ban Chỉ đạo Quốc gia về chống khai thác hải sản bất hợp pháp
http://thanhtra.com.vn/phap-luat/quy-che-hoat-dong-cua-bcdqg-ve-chong-khai-thac-hai-san-bat-hop-phap_t114c1064n153520
^[16] Ban Chỉ đạo quốc gia phòng, chống tác hại của lạm dụng rượu, bia và đồ uống có cồn khác
http://vncdc.gov.vn/vi/he-thong-van-ban/3/5/29/5431qdbyt
^[17] Ban chỉ đạo Quốc gia vận động hiến máu tình nguyện
http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=1&_page=1108&mode=detail&document_id=59038
^[18] Ban Chỉ đạo quốc gia về tìm kiếm, quy tập và xác định danh tính hài cốt liệt sĩ (Ban Chỉ đạo 515)
http://chinhsachquandoi.gov.vn/VanBanHanhChinh/100044
^[19] Ban Chỉ đạo quốc gia phòng, chống dịch tả lợn châu Phi
http://vpcp.chinhphu.vn/Home/Lap-BCD-quoc-gia-phong-chong-dich-benh-Dich-ta-lon-Chau-Phi/20193/25647.vgp
^[20] Ban chỉ đạo Quốc gia phòng, chống dịch bệnh nCoV
http://dangcongsan.vn/thoi-su/thu-tuong-chi-dao-thanh-lap-ban-chi-dao-quoc-gia-phong-chong-dich-benh-ncov-547572.html
^[21] Ban Chỉ đạo Quốc gia kỷ niệm 1000 năm Thăng Long
https://thuvienphapluat.vn/van-ban/van-hoa-xa-hoi/Quyet-dinh-40-2000-QD-TTg-thanh-lap-Ban-chi-dao-Quoc-gia-ky-niem-1000-nam-Thang-Long-46246.aspx
^[22] Hội đồng xét duyệt khen thưởng thành tích xuất sắc trong các hoạt động kỷ niệm 1.000 năm Thăng Long – Hà Nội
http://baochinhphu.vn/Tin-noi-bat/Thanh-lap-Hoi-dong-xet-duyet-khen-thuong-thanh-tich-xuat-sac-trong-cac-hoat-dong-ky-niem-1000-nam-Thang-LongHa-Noi/52557.vgp
^[23] “Tổ tư vấn là pháo đài quan trọng bảo vệ đường lối, chính sách”
http://danviet.vn/tin-tuc/thu-tuong-to-tu-van-la-phao-dai-quan-trong-bao-ve-duong-loi-chinh-sach-1051869.html?fbclid=IwAR2AdM8KG3j7RsXo0jGkQ46h8hMjpZAG1_ZQ6sJFOjZ_WsBo_o-qu7Yu0C8