Đồng Tâm – một thất bại về mặt thể chế, nhìn từ góc độ quản trị quốc gia

Ở Việt Nam ngày 9/1/2019 xảy ra  xung đột giữa công an Việt Nam và người dân ở xã Đồng Tâm, huyện Chương Mỹ, Hà Nội, gây rúng động dư luận. Theo thông tin từ Bộ Công an Việt Nam và được các tờ báo nhà nước Việt Nam đăng lại, phía nhà nước có ba cán bộ công an chết, về phía người dân, người chết là ông Lê Đình Kình, một lãnh tụ của người dân Đồng Tâm.

Câu chuyện xoay quanh tranh chấp đất đai giữa những người dân ở Đồng Tâm do ông Lê Đình Kình lãnh đạo về mặt tinh thần và chính quyển xoay quanh một khu đất ở xã. Chính quyền cho rằng toàn bộ khu đất này là đất quốc phòng. Nhóm ông Lê Đình Kình cho rằng bản chất vấn đề nằm ở chỗ có hai khu đất riêng rẽ, một khu do nhà nước đã ra quyết định thu hồi làm đất quốc phòng, còn khu bên cạnh là đất của dân, nhưng nhà nước đồng nhất hai khu lại với nhau và thu hồi hết, trong khi khu bên cạnh chưa có quyết định thu hồi đất và chưa đền bù cho dân.^[1]

Luật đất đai ở Việt Nam

Ông Lê Đình Kình (1936 – 2020) qua nét vẽ nhạc sỹ Tuấn Khanh

Tất cả bắt đầu từ bất cập của thể chế, được thiết kế trong luật. Hiến pháp Việt Nam, điều 53, quy định đất đai thuộc sở hữu “toàn dân”, do “nhà nước quản lý”, điều 54 quy định người dân chỉ có “quyền sử dụng” đất, “nhà nước” có quyền thu hồi “quyền sử dụng” ấy của dân.

Điều này trái ngược với hệ thống luật pháp ở các nước tự do, công nhận và bảo vệ quyền tư hữu đất đai của dân. Nhà nước muốn lấy đất của dân để làm việc công, có nghĩa vụ thương lượng và mua lại theo thoả thuận.

Cụ thể hoá Hiến pháp, Luật đất đai 2013, điều 66, quy định chính quyền cấp huyện được thu hồi đất của dân. Trong bối cảnh nền chính trị độc đảng, nhà nước kiểm soát thị trường đất đai nhưng không có thiết chế nào kiểm soát quyền lực nhà nước, cơ cấu nói trên tất yếu làm cho đất đai trở thành yếu tố gây khủng hoảng xã hội trường kỳ.

Nhưng đó vẫn chưa phải là tận cùng của vấn đề. Việc người dân bị đặt vào tình thế có thể bị nhà nước, đôi khi chỉ ở cấp huyện, thu hồi đất đai bất kỳ lúc nào, trong bối cảnh nhà nước không được kiểm soát quyền lực, khiến cho cơ quan nhà nước dễ dàng thu hồi và “đền bù” đất không như ý muốn của dân. Nhu cầu khởi kiện các cơ quan nhà nước ra toà trở nên rất lớn.

Luật đất đai 2013 của Việt Nam đã thiết kế sao cho việc người dân kiện nhà nước ra toà vì vấn đề đất đai trở nên bất khả thi.

Điều 202 Luật đất đai Việt Nam năm 2013 quy định rằng người bị thiệt hại trong vấn đề đất đai không được ngay lập tức kiện lên toà án mà phải tự hoà giải trước, khi không thể tự hoà giải được thì hoà giải tại cơ quan cấp xã. Khi không thể hoà giải ở cấp xã thì mới được kiện ra toà hoặc khiếu nại nên cấp hành chính cao hơn:

1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.
2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải.

(Điều 202, Luật đất đai 2013).

Sau đó Khoản 2, điều 3 của Nghị quyết Số 04/2017/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán của Toà án Nhân dân Tối cao quy định:

“Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 thì được xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015.”

Tóm lại, theo Luật, nếu người dân không đồng tình với một quyết định nào đó về đất đai của chính quyền địa phương, họ không được kiện lên toà án một cách trực tiếp mà cần hoà giải tại chính quyền địa phương ấy trước.

Thiết kế quy trình như vậy sẽ dẫn đến điều gì trong thực tế?

Trong trường hợp dân muốn kiện chính quyền, họ trước tiên phải hoà giải hoặc khiếu nại với chính nơi chính mình muốn kiện. Tất nhiên, người dân sẽ luôn luôn thua, vì họ không thể hoà giải hay khiếu nại bản thân người đã có quyền lực làm cái điều họ phản đối.

Luật sư Ngô Ngọc Trai, năm 2017, nhân vụ dân làng Đồng Tâm bắt giữ nhóm cảnh sát, đã chỉ ra thực tế:

“Để tránh việc bị kiện, nhiều địa phương khi giải quyết khiếu nại thay vì ban hành quyết định giải quyết khiếu nại thì họ lại ra một văn bản dạng như thông báo hoặc công văn về nội dung giải quyết khiếu nại.
Tòa án a dua theo đó bênh vực chính quyền, gây khó khăn cho người dân không thụ lý vụ án. Họ đòi phải có quyết định giải quyết khiếu nại theo đúng quy chuẩn chứ không chấp nhận văn bản dạng công văn hay thông báo giải quyết khiếu nại.

Đây là một kiểu bắt bẻ về câu chữ và hình thức văn bản, một lối làm việc quan liêu cửa quyền đã gây ra nhiều khốn đốn khốn nạn cho người dân đi kiện và luật sư.”^[2]

Cơ chế đất đai và trường hợp Đồng Tâm

Nhưng hệ lụy của cơ chế đất đai nêu trên đã xảy ra với đúng trường hợp Đồng Tâm. Thực tế, người dân Đồng Tâm trong nhiều năm tranh chấp đã không thể kiện mà yêu cầu hoà giải và khiếu nại với chính quyền Hà Nội theo đúng quy trình. Và sự việc diễn biến theo đúng như cách thể chế được thiết kế.

Đầu tiên, nhóm ông Lê Đình Kình khiếu nại Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội, nơi ra quyết định thu hồi khu đất mà họ cho là không thuộc đất quốc phòng. Thanh tra thành phố Hà Nội công bố Kết luận thanh tra số 2346/KL-TTTP-P5 ngày 19-7-2017, khẳng định chính quyền đúng, dân sai. 

Nhóm ông Lê Đình Kình tiếp tục khiếu nại lên cấp cao nhất là chính phủ. Ngày 25/4/2019, Thanh tra chính phủ sau đó ra “Thông báo kết quả rà soát, kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của Kết luận thanh tra số 2346/KL-TTTP-P5 ngày 19/7/2017 của Thanh tra thành phố Hà Nội”^[3], trong đó khẳng định Thanh tra Hà Nội đã đúng.

Luật sư Ngô Anh Tuấn, người đại diện luật pháp cho người dân Đồng Tâm, bình luận về bước đi này của Thanh tra Chính phủ như sau:
‘‘Thanh tra chính phủ là cơ quan cấp trên sẽ phải ra một ”kết luận thanh tra”, ra một ”quyết định”, chứ không phải là một ”thông báo”. Việc họ làm là chưa đảm bảo theo quy định của pháp luật. Đã có văn bản khiếu nại (quyết định của Ủy Ban Nhân Dân Hà Nội) rồi, bây giờ chuyển cấp xử lý là Thanh tra chính phủ, nhưng Thanh tra chính phủ chưa trả lời một cách chính thức. Thanh tra chính phủ (phải) trả lời, với văn bản chính thức, kết luận là đúng hay sai như thế nào, chứ không thể nào bằng một ”thông báo” được”. ^[4]

Nói cách khác, văn bản “thông báo” này của Thanh tra Chính phủ, như tư vấn của Luật sư Ngô Anh Tuấn, là “không có giá trị pháp lý”, do đó, nhóm ông Lê Đình Kình không thể kiện. Nếu họ kiện một văn bản không giá trị pháp lý như vậy thì cũng bị tòa có thẩm quyền từ chối xét xử^[5].

Trước ngày ông Lê Đình Kình bị chết chưa đầy hai tháng, ngày 25/11/2019, Thanh tra chính phủ tổ chức ra thông báo kết quả thanh tra^[6]. Ông Lê Đình Kình khi đó cho đài RFA biết đó không phải một cuộc đối thoại gồm tất cả các bên có liên quan như yêu cầu của nhóm ông, mà chỉ là một buổi thông báo kết quả.^[7] Như vậy, bước tiếp theo mà nhóm của ông có thể làm, như tư vấn của Luật sư Ngô Anh Tuấn, là kiện ra tòa hành vi của Thanh tra chính phủ vì cơ quan trung ương này đã không thực thi nhiệm vụ của mình, ra một văn bản không có giá trị pháp lý.

Nói tóm lại, ông Lê Đình Kình không dễ dàng có thể kiện cơ quan nhà nước ra toà, vì Luật đã thiết kế sao cho khả năng người dân có đủ hồ sơ pháp lý đúng quy định để toà án tiếp nhận hồ sơ kiện là thấp. Trong khi nhóm ông Lê Đình Kình vẫn đang tìm cách khiếu nại với chính quyền, lần gặp gỡ gần nhất vào ngày 25/11/2019, một bước phải vượt qua để có thể nộp đơn kiện chính quyền tại tòa, theo quy trình luật đã thiết kế, thì đột nhiên chưa đầy hai tháng sau, xảy ra bi kịch ngày 9/1/2020.

Thể chế là lý do vì sao chúng ta thấy ở Việt Nam có rất nhiều vụ việc liên quan đến đất đai gây khủng hoảng xã hội như Thủ Thiêm, Lộc Hưng, Văn Giang, Đồng Tâm… nhưng hầu hết các vụ việc này không được xử lý bằng toà án, ngay cả khi toà án ở Việt Nam có thể ủng hộ phía chính quyền trong các vụ kiện bởi lẽ nó không thuộc về một hệ thống tư pháp độc lập mà chỉ là một bộ phận của nhà nước.

Một khi Luật pháp nhà nước được thiết kế để tranh chấp đất đai giữa người dân với nhà nước khó có thể thực hiện bằng con đường tranh biện tại tòa án, tranh chấp ấy rốt cục được giải quyết bằng cách nào?

Khôi Nguyễn, Đại học Oregon 

^[1] Đồng Tâm: Nhận diện đâu là đất tranh chấp (BBC Tiếng Việt)
^[2] Luật sư Ngô Ngọc Trai, Từ vụ Đồng Tâm, nghĩ về quá khứ và tương lai, BBC Tiếng Việt, ngày 20/6/1917
^[3] Thanh tra chính phủ Việt Nam: “Thông báo kết quả rà soát, kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của Kết luận thanh tra số 2346/KL-TTTP-P5 ngày 19/7/2017 của Thanh tra thành phố Hà Nội”
^[4] Luật sư Ngô Anh Tuấn: Không có cơ sở pháp lý để dùng vũ lực ở Đồng Tâm. RFI, ngày 10/1/2020
^[5] Luật sư Ngô Anh Tuấn: Không có cơ sở pháp lý để dùng vũ lực ở Đồng Tâm. RFI, ngày 10/1/2020
^[6] Đối thoại với công dân xã Đồng Tâm và các xã tiếp giáp sân bay Miếu Môn (Hà Nội) 
[7] Chính phủ có thật sự đối thoại với người dân Đồng Tâm?